赵华胜：美国特朗普政府的阿富汗新战略及中国的政策选择

编者按

2021年4月，美国总统拜登宣布将在9月1日前从阿富汗撤出全部军队。美军是否实现了在阿富汗的目标？阿富汗的战乱局面责任归谁？美军的撤退会给这一地区造成哪些影响？中国要填补阿富汗的“真空”吗？

中国论坛从2021年7月16日起，陆续推出中国论坛特约专家、复旦大学国际问题研究院教授赵华胜12年前开始陆续发表在国内外学术期刊的阿富汗问题文章8篇，以及为中国论坛写作尚未发表的文章1篇，对上述问题作出回答。

今日推送的是赵华胜教授的阿富汗系列文章之四“美国特朗普政府的阿富汗新战略及中国的政策选择”。本篇文章首发于《当代世界》2017年第10期，原文6千余字，本文为精编版，独家供稿中国论坛。阅读原文请点击文末链接。

2017年8月21日，在就任8个月后，美国总统特朗普宣布了美国的新阿富汗和南亚战略。美国国务院将新战略称之为“美国阿富汗和南亚战略”，以区别于奥巴马的“美国对阿富汗和巴基斯坦的新战略”。

新总统的阿富汗遗产

自2001年小布什政府发动阿富汗战争以来，如何结束战争成了此后美国总统的难题。

2009年3月，奥巴马在就任总统两个月后，提出了美国阿富汗-巴基斯坦新战略。奥巴马新战略的核心思想是从阿富汗撤离，它的措施不过是为撤离创造条件。2011年6月，奥巴马宣布将从阿富汗撤军，并在2014年底前完成向阿移交作战职责。届时美国将在阿仅保留少量部队，主要任务是训练阿富汗军队。

2014年底美国作战主力撤出，不过，美军保留了比预定规模要大的部队。根据奥巴马2015年10月签署的命令，2016年仍将在阿保持9800名军人，2017年将减少到约5500人。奥巴马的这一目标也没有达到，2017年美军公布在阿兵力是8400人，而实际上是11000人。

在美国撤军后，一方面，阿富汗形势确实在向恶化方向发展。另一方面，也没出现许多人所预测的大崩溃。阿政府虽然脆弱，但依然存在，塔利班未能夺取国家政权。美国在阿富汗看不到曙光，但也没有崩盘。美国进无希望，退不甘心，进退两难。

资料图片：当地时间2015年3月24日，美国华盛顿，奥巴马与阿富汗总统加尼会晤。

特朗普政府的阿富汗新战略

特朗普就任后，阿富汗是他无法回避的尖锐问题。特朗普本人承认，他最初的本能是从阿富汗完全撤出，不再用美国的金钱填补这个无底洞，但实际上他却少有地没有固执坚持他在竞选时的主张。

特朗普新战略的思想前提是：美国认为阿富汗仍可能对美国安全造成重大威胁；美国保持对阿富汗的承诺，继续向阿提供援助；美国不重犯在伊拉克快速撤军的错误，因为快速撤离将产生美国不能接受的后果。

新战略的核心是防止阿富汗重新成为威胁美国安全的策源地。美国的基本目标是: 保证不出现颠覆性局势；摧毁在阿的基地组织、ISIS等恐怖主义组织；不追求战胜塔利班，而是使塔利班无望获胜，逼迫塔利班走上谈判桌；不要求按美国的理念进行国家建设，准备接受阿政府和塔利班共同商议的任何国家治理形式。

新战略实施的基本途径是向阿富汗增加兵力，美军可能重新投入地面作战；采取政治、经济、外交的综合方式；提高阿政府军的能力；要求北约和国际伙伴提供更多支持；对巴基斯坦施加压力，迫使其不再为塔利班和恐怖组织提供“庇护地”；加强与印度的战略合作，并要求印度提供更多资金援助，等等。

新战略在策略上的最大改变是采用新的指导原则，即以实际需要决定政策和行动， 不预设限制。这意味着如果认为必要，美国可以采取任何战术性政策和行动。这将不仅体现在美国在阿驻军的人数和期限上，外交上也将采用这一原则。

与奥巴马战略相比，特朗普新战略不是根本性的战略更替。它虽然有一些理念和具体目标的变化，但主要的不同是在策略和操作层面。

两个阿富汗战略的核心都是不“放弃”阿富汗，同时在体面地撤出后仍能保证阿不发生颠覆性局面。

两个战略都以阿政府与塔利班和谈为最终的解决出路。奥巴马战略曾把希望寄托于塔利班的“温和派”，而特朗普战略已不区分“温和的”和“强硬的”塔利班。特朗普新战略不以战胜塔利班而是以不使塔利班取胜为目标，使它感到与其长久地栖身于政治的郊野，不如分享部分中央权力，从而走向谈判桌。实际上，奥巴马政府后期也是这个思路，只是没有提出明确的政策。

两个战略都重视印巴的作用，都是以印度为地区战略伙伴和依托，以巴基斯坦的合作为解决阿富汗问题不可缺少的钥匙。但特朗普采用的是挺印压巴的做法，对巴采取粗暴和最后通牒的方式，强迫巴满足美国的需求。

特朗普新战略强调只追求安全目标和共同利益，不以阿富汗国家建设为己任，不用美国理念改造阿富汗。这种“非意识形态化”确实是特朗普新战略的一个特点。由此可以推论，现行宪法可以不再是政治和解和国家建设的框架基础。按国务卿蒂勒森的解释，阿政府与塔利班的谈判没有前提条件，只要不对美国构成威胁，任何国家模式都可以接受。 

可以预测，特朗普的新战略能够带来一些战场上的正面成果，但问题在于它能否转化为政治成果，并使塔利班坐到谈判桌前。塔利班对形势有自己的判断，也有自己的逻辑和思维方式，它未必会按美国所设计的路子走。

不过，在综合因素的作用下，不排除塔利班与阿政府进行谈判的可能性。双方已经在2015年7月举行过会谈，后因塔利班领导人死亡未能继续，但这已经说明谈判不是不可能的。ISIS武装进入阿富汗也是重要因素，它成了与塔利班争夺阿富汗的有力竞争者和对手。此外，中巴俄以及其他地区国家也在推动塔利班与阿政府的和解，这也是重要的推动力。

特朗普期望新战略立竿见影，但它达不到其所期望的效果是大概率。特朗普表示美国不开空白支票，也不承担无限责任，而且它的耐心是有限度的。这意味着如果新战略失败，特朗普可能改弦易辙。但如改弦易辙，除了抛弃阿富汗外，似乎很难有与新战略截然不同的选择。

资料图片

中国对阿富汗局势的判断和应对

对中美在阿富汗问题上利益和立场的异同，需要有客观准确的判断；对中国在阿富汗问题上应与美国如何相处，需要有合理的选择。

中美整体上存在战略互疑和竞争，对阿富汗问题也存在不同的认识和想法，但两国的利益和立场实际上有很多相近之处。

中美都支持阿富汗政府，都把阿政府作为重建的依托和安全的支架。同时，中美都希望阿保持世俗国家政权。

中美在阿有相近的安全追求，都认为阿富汗稳定符合本国的安全利益，都以维持阿安全稳定为基本目标。

在阿富汗问题的最终出路上，中美在认识上已没有原则性差异，两国都把政治和解作为最终途径。从奥巴马时期开始，推动塔利班与阿政府的政治和解已是美国的政策，特朗普的新战略也继承了这一政策。

在阿富汗政治和解的原则上，中美的差异已大大缩小。中美都认同“阿人主导、阿人所有”的原则。特朗普放弃用美国的理念改造阿富汗，准备接受阿选择的任何国家治理方式，这与中国尊重阿富汗人民自主选择的道路、不把外来模式强加于阿富汗的主张已没冲突。在关于恐怖主义组织的问题上，中美的认识也已比较接近。中国一直是把塔利班作为一种政治存在看待，认为它是一种政治和社会力量。美国现在对塔利班也已区别对待，它把基地组织、哈卡尼网络、伊斯兰国等称为恐怖组织，而把塔利班称作“反叛组织”。这种定性上的变化为美国接受塔利班的政治合法化埋下了伏笔。

特朗普新战略对中国既有负面影响，也有某些可能的有利方面。从负面影响来说，新战略强化了美国在阿富汗的军事存在，并为它的长期化提供了政治背书。美国的长期军事存在不符合中国的战略安全利益。这使美国在中-南-西亚的中心地区获得了军事立足点，为美国提供了有力的地缘政治杠杆。美国军事存在还从西北方向对中国形成潜在的战略牵制，中美关系一旦出现严重事态，它就会成为对中国战略和军事包围的一环。另外，美国挺印压巴的政策有可能造成印巴矛盾加剧，增大南亚地区政治分裂和对抗的风险。

从有利的方面来看，新战略有助于抑制塔利班，打击基地组织，阻止伊斯兰国在阿富汗扎根，这符合中国的安全利益。如果这能稳定阿富汗不断恶化的局势，将有利于中国的周边安全环境，也有利于“一带一路”的建设。新战略试图使塔利班走向谈判桌，这对中国推动阿富汗政治和解也是一种助力。

虽然中国不希望美国在阿长期驻军，但在当前形势下，不应使美国迅速离开，尤其是不应使美国现在就在政治上甩包袱。一方面，美国是阿富汗问题的刺激因素；另一方面，美国的参与对解决阿富汗问题仍有重要作用。现阶段美国在达成国际社会对阿援助的安排中发挥着重要作用，如果国际援助断掉，阿政府和军队将很难支撑下去，如此，阿富汗势必大乱，伊斯兰国和基地组织必将借机发展。

特朗普新战略奉行实用主义，其变化性和不确定性会很大。在美国认为需要改变的时候，并不会顾及他国的利益，且美国并不把中俄伊等视为战略伙伴。因此，中美在阿不具备战略性合作的基础。但这不否定中美在阿可以也应该合作，只是它主要是以具体目标和问题为导向。

当前，中美在阿合作的最主要方面应是促成阿政府与塔利班的和谈，重新启动阿政治和解进程。中美在推动阿政治和解中是特别重要的角色，两国都是阿巴中美四方小组的成员，也都出席了阿政府与塔利班的首次谈判。中国与阿政府关系良好，与巴基斯坦关系密切，与塔利班不曾刀枪相见，又有强大的经济杠杆，因此，在推动阿政治和解进程中，中国具有比其他大国更有利的条件。在这方面，特朗普新战略将需要中国的合作，特别是在新战略受挫或在与巴基斯坦关系搞僵的时候。

在中美合作中，反恐合作必不可少。当前中美在阿反恐合作的重点应是清除伊斯兰国，摧毁基地组织的基础，遏制恐怖势力壮大，阻止其向周边地区蔓延。中国不参加美国在阿的军事行动，反恐合作的形式主要是相互协作、情报信息交流、网络反恐、金融反恐、禁毒、防止大规模杀伤武器扩散以及在地区和国际层面上的政治协调等。此外，中美在阿国内经济建设和地区基础设施联通中也有合作的可能。

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